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                        檢察學:圍繞“四大檢察”解新題答難題

                        2020-01-06 08:45 來源:檢察日報 大字體 小字體 掃碼帶走
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                        二是準確界定民事訴訟精準監督的實現路徑,包括科學界定監督標準、合理設置民事訴訟精準監督的監督方式、優化設計民事訴訟精準監督的監督程序、建立健全民事訴訟精準監督的工作機制。

                          

                          ◇應立足于我國實際情況,在現代國家治理體系的整體布局中尋找檢察權制度改革發展的合適途徑與方式,抓住發展并完善我國檢察權制度的歷史契機,從而真正走出一條具有中國特色的檢察改革道路。

                          ◇要通過系統性、綜合性改革,重塑符合公正原則的法治秩序,保障認罪認罰從寬制度健康發展。認罪認罰從寬的制度設計暗含了量刑建議精準化方向,越具體明確的量刑建議越利于控辯合意的達成,符合制度的價值目標。

                          ◇把握行政檢察工作新格局,做到以行政訴訟監督為基石,以化解行政爭議為“牛鼻子”,以非訴執行監督為延伸,并妥善處理行政檢察與其他監督職能的關系。

                          ◇拓展行政公益訴訟中的公共利益,其中公共利益維度、公共利益時空、公共利益類型、公共利益考量方式的拓展是主要方面。

                          堅持和完善中國特色社會主義檢察制度、推進檢察監督體系和監督能力現代化,既是檢察工作全面協調充分發展的目標和任務,也是檢察工作全面協調充分發展的基礎和框架。一年多來,人民檢察院主動融入國家治理體系和治理能力現代化進程,對內設機構和檢察業務進行了系統性、整體性、重塑性改革,形成了“四大檢察”“十大業務”的基本格局。2019年度檢察理論研究圍繞“做優、做強、做實、做好”“四大檢察”工作的履職目標及時“解新題”“答難題”,形成了一批能夠協助領導決策、推動改革創新、達成解決方案的理論成果。

                          檢察職能在國家治理體系中的定位

                          檢察權在現代國家治理體系中的維度審視。有論者提出,檢察權的政治維度、社會維度、法律維度在保證國家法律的統一正確實施、保障“法律的守護人”的客觀地位、實現國家治理的司法化起了重要作用。唯有全面研究檢察權制度設立運行的歷史軌跡,各國發展演變的探索道路,并且立足于我國實際情況,在現代國家治理體系的整體布局中尋找檢察權制度改革發展的合適途徑與方式,才能抓住發展并完善我國檢察權制度的歷史契機,從而真正走出一條具有中國特色的檢察改革道路。

                          檢察機關在國家治理體系中的定位探尋。有論者提出,在深化“以審判為中心”的訴訟制度改革和監察體制改革的新時代背景下,我國檢察機關需要在國家治理體系中立足“檢察院是國家的法律監督機關”的憲法定位,避免法律監督概念的泛化,并用公共利益標準塑造檢察機關權力行使邊界。

                          檢察權本質和法律監督原則的憲法再思考。有論者認為,中國的檢察制度不僅僅是刑事追訴制度,而是一種更寬泛意義上約束權力和權利的手段或形式,是一種政治制度。檢察權是實現法律監督的一種權力,檢察機關行使檢察權的根本使命就是建立起一種約束權力和權利的政治生態。中國檢察體制改革要忠實體現憲法的這一原則規定,以法律監督為核心構建中國特色檢察制度。

                          新時代法律監督理念的新闡釋。新時代法律監督理念的邏輯是什么?有論者提出應從四個方面展開:第一,問題意識層面,從理論和實踐層面分別系統性回答新時代應當堅持和發展什么樣的法律監督、應當怎樣堅持和發展法律監督;第二,基本定位層面,是新時代中國特色社會主義法治理念在法律監督領域的具體化,也是指導和調整我國全部法律監督活動的根本指針;第三,邏輯邊界層面,不得違背我國人大制度根本遵循和現代法治基本共識;第四,根本保證層面,要始終堅持中國共產黨對法律監督工作的領導。

                          做優刑事檢察的路徑探析

                          推動刑事立案監督創新發展。刑事立案是我國刑事訴訟的入口程序,是偵查機關正式開始偵查活動的必經程序。當前,在監督立案與監督撤案的條件、監督的方式和效果等方面存在一些問題,制約了刑事立案監督工作的開展。有論者指出,需要樹立新時代刑事立案監督的理念:堅持共贏監督理念;堅持監督與辦案相統一理念;樹立專業監督理念。在實現國家治理體系和治理能力現代化發展的進程中,需充分發揮大數據技術的支撐作用,推動檢察機關的立案監督工作和制度的創新發展。

                          全面提升偵查活動監督質效。在全面推進依法治國的新形勢下,司法體制改革的決策部署、人民群眾的法治期待、人權保障的時代要求、偵查辦案的發展變化都對強化偵查權監督制約提出了新的要求。加強和改進偵查活動監督,確保偵查權在法治軌道上運行,是檢察機關面臨的重要課題。有論者指出,當下應在遵循偵查活動監督基本原則的基礎上,進一步拓展監督途徑,強化監督手段,完善監督方式,優化監督模式:在時間上,以提前介入的方式進行拓展;在空間上,以對公安派出所偵查的監督的方式進行拓展;在科技上,以智慧監督的方式進行拓展,從而全面提升偵查活動監督質效。

                          深化捕訴一體辦案機制改革。捕訴一體化是對檢察辦案機制的改革,有論者從捕訴一體辦案機制正式實行的情況出發,總結其三大實踐價值:一是有利于少捕慎捕和保障人權;二是有利于解決實踐中案多人少的矛盾和提高司法效率;三是有利于增強檢察官的辦案責任心和提高檢察官素質。還有論者提出應當建立完善相應機制:一是建立上級指導下的職務犯罪偵查案件捕訴一體機制;二是檢察機關實行訴訟監督案件化辦理;三是建立檢察機關有效的內部監督制約制度,保證捕訴一體辦案機制健康發展,更好地發揮其有效作用。

                          適用好認罪認罰從寬與量刑建議制度。2018年修改后刑事訴訟法確立了認罪認罰從寬制度,如何理解、適用和完善該制度,是理論和實務界關注的重要議題。有論者從歷史發展的角度提出,認罪認罰從寬等制度的施行,標志著刑事訴訟“第四范式”的形成,意味著刑事司法的結構性變革。要通過系統性、綜合性改革,重塑符合公正原則的法治秩序,保障認罪認罰從寬制度健康發展。量刑建議是檢察機關在訴訟中發揮主導作用的重要體現。有論者指出,認罪認罰從寬的制度設計暗含了量刑建議精準化方向,越具體明確的量刑建議越利于控辯合意的達成,符合制度的價值目標。當前檢察機關量刑建議的精準化水平仍不高,應當通過完善量刑規范和指導意見、應用大數據智能輔助系統、加強學習培訓等方式提升檢察機關量刑建議的能力和水平。

                          合理適用不起訴權。不起訴權是公訴權的重要組成部分,在強化檢察官客觀公正義務、保障無罪的人不受刑事追究、貫徹寬嚴相濟刑事政策、落實訴訟經濟原則等方面發揮著積極作用。在當前的司法實踐中,仍然存在不敢用、不愿用、不會用以及不當適用不起訴權的現象。為此,有論者指出應樹立正確的不起訴權適用理念,從法律理解適用、制度機制完善以及配套措施跟進等多個方面推動不起訴制度的創新發展,激發廣大檢察人員敢用善用不起訴權的勇氣和信心。同時,為了防止不起訴權的濫用,還應合理設置對不起訴的內外監督機制,推進不起訴公開聽證制度,做好不起訴案件的文書說理和論證。也有論者提出,應從理論上認識不起訴權的獨特價值,并從多方面推動不起訴權的合理適用,包括:從政策上為不起訴權的合理適用解套、從權力和組織上為不起訴權的合理適用提供保障以及完善相應的制度機制建設。

                          行使好保留的職務犯罪偵查權。修改后的刑事訴訟法給檢察機關保留的偵查權雖然有限,但它對于進一步優化辦案資源配置、提高反腐敗整體效能具有重要意義。有論者提出,在解讀法律和最高檢有關規定的基礎上,未來應從六個方面把握好檢察偵查權的行使:正確分析偵查形勢,保持清醒頭腦;增強偵查意識,著力在訴訟監督中發現犯罪線索;建立犯罪線索移送反饋機制,實現發現線索與偵查的無縫對接;重視科技裝備建設,實現科技強偵;既要傳承經驗,又要創新發展;努力建設優秀的偵查隊伍。

                          推動刑事執行檢察轉型發展。隨著監察體制改革以及人民檢察院組織法、刑事訴訟法的修改,刑事執行檢察對于檢察機關聚焦法律監督、實現轉型發展具有不可替代的重要作用。有論者提出,推動刑事執行檢察工作在新的起點上創新發展,應明確監督的重點、客體,避免泛監督化;厘清刑事執行檢察官的責任,避免泛責任化;提升刑事執行檢察監督的剛性,偵查權應成為監督剛性的來源;巡回檢察與派駐檢察相結合,也可以下級派駐與上級巡回相結合,作出立體化設計;健全社區矯正的社會支持體系,強化國家責任;加強科技手段在刑事執行檢察監督方面的運用;加強個案研究,關注法律適用問題。

                          做強民事檢察的理論探索

                          做強民事檢察的理念指引。圍繞最高檢黨組就如何做強新時代民事檢察工作提出的“精準監督”理念,有論者提出加強民事訴訟精準監督的具體建議:一是貫徹民事訴訟精準監督理念需厘清五個關系。二是準確界定民事訴訟精準監督的實現路徑,包括科學界定監督標準、合理設置民事訴訟精準監督的監督方式、優化設計民事訴訟精準監督的監督程序、建立健全民事訴訟精準監督的工作機制。三是建立健全民事訴訟精準監督的制度保障,包括建立案件跟蹤監督制度、健全案件跟進監督制度、在立法上對檢察機關調查核實權予以保障、完善案件受理制度,明確將虛假訴訟監督列入依職權監督的范圍。

                          做強民事檢察的立足支點。民事檢察已經進入新時代,基于現實考量,有論者提出民事檢察創新發展需要立足的八個支點:一是全面化。包括職能全面化,手段全面化和保障全面化。二是協同化。檢法關系要優化,檢察機關和黨委、政府、人大、政協、社會組織等各方面的關系都要優化。三是規范化。落實規范化的三個配套措施,包括律師強制代理制度、立案登記制度、案件繁簡分流制度。四是訴訟化。以聽證求程序正當性、以查證求客觀真實性、以核證求審判公正性。五是階梯化。檢察建議先行;跟蹤追效,監督升級;人案并查,檢監銜接。六是社會化。包括目標社會化,陣地社會化和隊伍社會化。七是公開化。包括辦案流程、法律文書和案件說理公開。八是剛性化。宣告送達公開化;人大備案;年度反饋,對監督對象每年制發一份監督白皮書。

                          實現民事檢察精準化目標的發展路徑。如何實現民事檢察的精準化目標?有論者提出,應以監督準、質量高、效果好為具體目標,把握好七個方面的精準:一是范圍精準。二是對象精準。三是程序精準。四是方式精準。五是說理精準。六是論辯精準。七是督促糾正精準。還要處理好幾對關系:一是處理好同級監督與上級監督關系。二是處理好抗訴型監督與建議型監督的關系。三是處理好程序型監督和實體型監督的關系。四是處理好私權救濟型監督和公益保障型監督的關系。五是處理好法治型監督與政策型監督的關系。六是處理好本體型監督與延伸型監督的關系。七是處理好息訴型監督與糾錯型監督的關系。

                          增強民事檢察調查核實權的剛性及可操作性。困擾民事檢察調查核實權實行的原因之一,就是剛性方面尚有不足。有論者提出了相應的建議:一是可以考慮參考民事訴訟法關于調查權的相關規定,包括關于拒絕、妨礙法院行使調查權的法律責任,來規范、完善民事檢察中的調查核實權制度,使檢察機關調查核實權更有可操作性。二是可以考慮將目前的事實證據領域的調查核實權,擴張到實體法適用上的調查核實權、程序違法上的調查核實權。三是可以考慮對民事訴訟法等相關條款進一步完善,細化調查核實對象的配合義務,增強調查核實權的剛性和可操作性。

                          做實行政檢察的方向指引

                          把握行政檢察工作的新格局。充分認識行政檢察與刑事檢察、民事檢察、公益訴訟檢察全面協調充分發展的重要意義,有論者指出,立足行政訴訟監督的法定職能,把行政訴訟的制度性問題作為行政檢察的改革出路,把行政訴訟在法治建設中的疲弱、缺位、滯后問題的解決作為行政檢察發展的廣闊舞臺,把人民群眾對依法維權之路的信賴作為行政檢察健康發展的重要動力。把握行政檢察工作新格局,做到以行政訴訟監督為基石,以化解行政爭議為“牛鼻子”,以非訴執行監督為延伸。妥善處理行政檢察與其他監督職能的關系,一是把握好與監察委員會職務違法監督的界限與銜接,二是把握好與公益訴訟檢察的界限與銜接。

                          尋求行政檢察工作的突破口。當前,行政非訴執行案件增長明顯,一些地方行政非訴執行難問題突出,加強行政非訴執行監督的重要性、緊迫性愈加凸顯。有論者指出,做實行政檢察工作,必須把行政非訴執行監督牢牢抓在手上,作為當前行政檢察的重要職能和重點工作,努力取得新成效。今后要在鞏固專項活動成果,總結專項活動經驗的基礎上,做實繼續深化的工作,特別是要堅持圍繞中心服務大局,圍繞減稅降費、自然資源、社會保障、環境保護、食品藥品安全等重點領域,結合各地特點適時開展“小專項”監督活動,促進解決一些地方非訴執行難、執行亂的問題。

                          找準行政檢察工作的新方位。新時代行政檢察的發展空間將在很大程度上影響甚至決定新時代檢察制度的成長空間。按照推進國家治理體系和治理能力現代化的要求,為滿足國家和社會多樣化的司法需求,新時代行政檢察需要在國家權力監督體系中尋找定位。有論者提出,“四大檢察”應相互支撐、一體協同。行政檢察對于“四大檢察”相互協同有強烈的需求:一是以行政檢察、刑事檢察協同推動刑事責任、行政責任無縫對接。二是以行政檢察、民事檢察局部融合促進行政爭議與民事糾紛協同化解。三是以行政檢察、公益訴訟檢察有機融合形成檢察權監督行政權的協同作用。

                          發揮行政檢察監督的作用。行政檢察監督在新時代依法治國偉大工程中有著重要的地位和作用。有論者認為其作用主要體現在保障和推進法治國家、法治政府和法治社會建設三個方面:第一,在依法治國建設方面,行政檢察監督的主要作用是保障和推進公正行政審判。第二,在法治政府建設方面,行政檢察監督既可以通過對行政審判的直接監督間接保障和推進行政機關依法行政,也可以通過檢察建議直接監督行政機關依法行政。第三,在法治社會建設方面,行政檢察監督的作用主要是為受到行政違法行為或行政違法不作為侵害的相對人提供進一步的救濟,保障社會公平正義,維護社會穩定。

                          做好公益訴訟檢察的理論基礎

                          明確檢察公益訴訟的訴訟地位和構造。從世界范圍看,檢察機關提起行政公益訴訟是我國獨創的制度。通過比較檢察公益訴訟與傳統訴訟、檢察公益訴訟與刑事公訴、檢察公益訴訟與其他公益訴訟的關系,有論者指出,檢察機關在公益訴訟中的訴權行使需嚴格依據法律規定,不可以隨意處分。行政公益訴訟與一般行政訴訟在訴訟請求、是否設置第三人制度、舉證責任分配、撤訴條件、類案效應等方面存在不同。檢察民事公益訴訟與一般民事訴訟在訴訟請求、實體處分方面存在不同。檢察公益訴訟與刑事公訴在訴訟職權、兩造關系、二審程序等方面存在不同。與社會組織提起的民事公益訴訟相比,檢察機關提起民事公益訴訟的訴權是有限訴權,需要履行公告程序。政府提起環境損害賠償訴訟應優先于檢察機關提起公益訴訟。

                          把檢察公益訴訟制度優勢轉化為社會治理效能。有論者指出,檢察公益訴訟工作要深入貫徹落實檢察工作總體要求和總基調,切實把檢察公益訴訟制度優勢轉化為社會治理效能:(1)聚焦黨和國家工作大局,進一步加大重點領域監督辦案力度。(2)堅持主動作為,努力在黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制中發揮檢察公益訴訟的特有作用。(3)堅持問題導向,進一步規范公益訴訟檢察工作,確保頂層設計和基層實踐同頻共振。一是正確處理數量與質量的關系,科學調整提起公益訴訟案件結構。二是正確處理專業與民主的關系,探索建立公益訴訟訴前程序檢察建議落實標準及成效評估制度。三是正確處理兜底與拓展的關系,穩妥、積極探索辦理“等”外領域檢察公益訴訟案件。

                          優化檢察機關公益訴訟調查核實權運行機制。調查核實權的充分行使是檢察機關提起公益訴訟的必要前提,是查明案件事實、核實案件情況的必備手段。通過分析當前調查核實權運行面臨的權力行使邊界模糊、保障措施不足、辦案人員專業水平不足以及調查核實權運行易受外界干擾等問題,有論者提出應當通過明確公益訴訟調查核實權運行機制,建立公益訴訟調查核實權運行保障機制,搭建公益訴訟調查核實權運行配套工作機制,加強檢察機關公益訴訟一體化辦案機制建設等方面,強化檢察機關公益訴訟調查核實權的實踐運行。也有論者建議通過賦予強制取證權、建立公益訴訟證據調查令制度等方式完善對調查核實權行使的保障措施。

                          準確認定行政公益訴訟中的“行政機關不依法履行職責”。行政不作為的認定是行政公益訴訟案件中最常見、爭議最大的實體性問題。通過分析檢察機關判斷行政機關不依法履行職責的形式要素和實質基準,有論者提出是否接受并執行訴前檢察建議的內容,是判斷行政機關是否依法履行職責的形式標準。行政公益訴訟中行政機關作為義務的來源,主要是法律在相關公益領域賦予的具體監管職責和其他行政義務。行政機關“形式作為但實質不作為”的認定,應以有效保護公益為目標,從行政機關處理問題的時間、方式、過錯等角度,結合常識理性進行實質合法性判斷。

                          積極拓展行政公益訴訟案件范圍。理論界與實務界普遍認為,應當拓展行政公益訴訟案件范圍,對行政公益訴訟范圍中的“等”應作“等外等”解釋。拓展行政公益訴訟中的公共利益,其中公共利益維度、公共利益時空、公共利益類型、公共利益考量方式的拓展是主要方面??梢酝ㄟ^行政公益訴訟機制化、界定公益概念、概括加列舉規定公共利益內涵、訴權主體自行選擇、公共利益判定寬路徑、公共利益作為最終依據等進路予以拓展。

                          加強刑事附帶民事公益訴訟的協同機制建設。當前,刑事附帶民事公益訴訟已經成為檢察機關提起公益訴訟的主要形式,但理論界對這一問題的研究并不充分。刑事附帶民事公益訴訟綜合了眾多性質迥異的要素和程序,其功能、模式和機制方面的協同問題亟待解決。有論者提出,在功能層面,刑事附帶民事公益訴訟的社會保護和公益保護功能已較好協調并產生協同效應,但權益救濟功能與社會公益保護功能仍須加強協同。在機制層面,我國刑事附帶民事公益訴訟還需加強提起依據、受案范圍、管轄、責任方式以及程序方面的協同。

                         


                        初審編輯:李晨
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